2.8.1 Veröffentlichung eines Rechnungsprüfungsberichtes durch einen Gemeindevertreter
Ein Mitglied einer Gemeindevertretung hatte einen Rechnungsprüfungsbericht an die Presse weitergegeben. Ich wurde gefragt, ob dies zulässig sei.
Die Sachverhaltsprüfung hat ergeben, daß es sich bei dem Bericht um das Ergebnis einer überörtlichen Prüfung der Gemeindeverwaltung handelte, der den zuständigen Gremien (Amtsausschuß, Rechtsaufsichtsbehörde, Rechnungsprüfungsamt) zur Auswertung vorlag. In diesem Zusammenhang wurden Funktionsträger, beispielsweise Bürgermeister und Kämmerer, genannt. Der Bericht enthielt neben der Schilderung des Prüfungsvorganges und des Ergebnisses auch zahlreiche personenbezogene Daten. So wurde beispielsweise aufgeführt, welche Personen krankgeschrieben, welche Mitarbeiter überbezahlt oder an wen zinslose Darlehen gewährt worden waren.
Eine Veröffentlichung des Berichtes wurde deshalb zu Recht abgelehnt. Erst der reduzierte Abschlußbericht sollte der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Ungeachtet dessen hatte jedoch ein Gemeinderatsmitglied den Bericht an die Presse weitergeleitet.
Der Umgang mit personenbezogenen Daten erfordert gemäß § 6 DSG MV eine Rechtsgrundlage oder die Einwilligung des Betroffenen. In diesem Fall lag beides nicht vor. Folglich war die Weitergabe des Berichtes unzulässig.
Darüber hinaus war die Weitergabe des Berichtes an die Presse nicht erlaubt, weil auch ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht vorlag. Gemeindevertreter sind gemäß § 23 Abs. 6 Satz 1 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) zur Verschwiegenheit verpflichtet. Ausnahmen gelten gemäß § 23 Abs. 6 Satz 2 KV M-V nur, sofern die Tatsachen offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Dies traf jedoch auf die im Bericht erwähnten personenbezogenen Daten nicht zu. Die Weiterleitung könnte somit gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 KV M-V mit einem Ordnungsgeld geahndet werden.
Schwieriger ist der Sachverhalt dort zu beurteilen, wo Aussagen über
das Verwaltungshandeln der Gemeinde als solche getroffen werden. In diesen
Fällen kommen datenschutzrechtliche Bestimmungen erst dann zur
Anwendung, wenn das Rechtsverhältnis zwischen der genannten Person
und dem Dienstherren berührt wird. Dies ist etwa der Fall, wenn über
Personalaktendaten gesprochen oder ein fehlerhaftes Verhalten
dienstrechtlich bewertet wird. Erst dann ist der Amtswalter als
Privatperson berührt und es findet der Übergang in den vom
Landesdatenschutzgesetz geschützten Persönlichkeitsbereich des
Betroffenen statt. Da dieser Übergang fließend und oft
schwierig zu beurteilen ist, habe ich empfohlen, bei künftigen Veröffentlichungen
sehr genau zu prüfen, ob die Datenweitergabe ohne weiteres zulässig
ist. Andernfalls sind sämtliche personenbezogene Daten zu
anonymisieren oder die Namen in den Prüfberichten zu schwärzen.
2.8.2 Petitionen am schwarzen Brett
In zwei Fällen war ich aufgefordert worden, den Umgang mit personenbezogenen Daten in einem kommunalen Petitionsausschuß zu bewerten.
Im ersten Fall hatten acht Arbeitnehmerinnen den Petitionsausschuß gebeten, eine Beschwerde über den Arbeitgeber zu prüfen. Der Vorsitzende des Ausschusses übermittelte die Eingabe direkt an den Aufsichtsrat des Unternehmens, in dem die Petentinnen angestellt waren, weil er meinte, nicht zuständig zu sein.
Auf meine Nachfrage hin konnte der Vorsitzenden des Petitionsausschusses keine Rechtsgrundlage für die Übersendungen der Petition an den Arbeitgeber angeben. Er war aber der Meinung, nicht gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen zu haben, weil der Fall schon anderweitig - nämlich durch einen Zeitungsbeitrag einer Petentin - öffentlich bekannt gemacht worden war.
Ich habe den Vorsitzenden darauf hingewiesen, daß es sich bei der Übersendung der Petition um eine Datenübermittlung handelt. Diese ist nur erlaubt, wenn der Betroffene eingewilligt hat oder sie gemäß dem DSG MV oder eines anderen Gesetzes zulässig ist. Es ist nicht ausreichend, daß sich der Petent bereits öffentlich zu seiner Eingabe geäußert hat. Die Einwilligung muß gemäß § 7 DSG MV ausdrücklich erteilt werden und bedarf in der Regel auch der Schriftform. Da es an diesen Voraussetzungen hier fehlte, war die Übermittlung der Petition unzulässig.
Im zweiten Fall erfuhr ich, daß auf der Tagesordnung des Petitionsausschusses das Anliegen und die vollen Namen von Petenten genannt wurden. Dies war besonders bedenklich, weil der Petitionsausschuß dazu übergegangen war, öffentliche Sitzungen durchzuführen.
Ich habe darauf hingewiesen, daß die Namensnennung nicht den Bestimmungen des DSG MV entsprach und den Petitionsausschuß aufgefordert, von dieser Praxis keinen Gebrauch mehr zu machen.
Der Vorsitzende des Ausschusses hat mir zugesichert, sich in Zukunft
nach dieser Empfehlung zu richten.
2.8.3 Detektiv recherchiert für Bürgermeister
Ein Petent hat mir mitgeteilt, daß der Bürgermeister einer Gemeinde eine Detektei damit beauftragt hatte, Informationen über seine Person zu beschaffen. Die Detektei erledigte ihre Arbeit prompt, lieferte einen Bericht und erhielt ihr Honorar aus der Gemeindekasse.
Ich habe den Bürgermeister der Gemeinde gebeten, zu diesem Fall Stellung zu nehmen. Er rechtfertigte sein Vorgehen damit, daß keine personenbezogenen Daten des Petenten erhoben, verarbeitet und genutzt worden seien. Die Detektei habe lediglich Aussagen des Betroffenen überprüft, die dieser gegenüber Einwohnern und Gemeindevertretern des Ortes in Angelegenheiten der Gemeinde getroffen habe. Zweck dieser Überprüfung sei es gewesen, sich Klarheit darüber zu verschaffen, mit welcher Person man es zu tun habe. Der Bürgermeister meinte, das sei seine Aufgabe. Des weiteren stellte er fest, daß es sich hierbei um einen legitimen verwaltungsinternen Vorgang handelte und daß nicht gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen wurde. Der Bürgermeister nahm den Bericht der Detektei zur Kenntnis und ließ ihn anschließend "entsorgen", da aus seiner Sicht für eine Aufbewahrung dieser Unterlagen keine Notwendigkeit bestand.
Ich habe den Sachverhalt bewertet und dem Bürgermeister meine Rechtsauffassung mitgeteilt.
Die für die Aufgabenerfüllung zuständigen Behörden dürfen personenbezogene Daten Betroffener erheben und diese auch prüfen, etwa durch die Vorlage von Nachweisen, soweit dies aufgrund einer Rechtsvorschrift zulässig und im Einzelfall zu diesem Zweck erforderlich ist. Aus der Darstellung des Bürgermeisters ließ sich jedoch keinesfalls ersehen, für welchen konkreten Zweck diese Daten erforderlich waren. Eine Überprüfung von Aussagen, die gegenüber Gemeindevertretern oder anderen Personen gemacht wurden, rechtfertigt nicht die Einschaltung einer Detektei.
Der Einwand des Bürgermeisters, daß keine neuen Daten erhoben, sondern nur Äußerungen des Petenten überprüft wurden, greift nicht. Das Erheben von Daten umfaßt Befragungen, Messungen, Beobachtungen, Untersuchungen etc., letztendlich Aktivitäten, die auf das Beschaffen von Informationen ausgerichtet sind. Unerheblich ist hierbei, ob es sich um neue Daten oder die Bestätigung bereits vorhandener Erkenntnisse handelt. In diesem Fall mangelte es an der für den Umgang mit den personenbezogenen Daten des Petenten erforderlichen Rechtsgrundlage.
Das Erheben von personenbezogenen Daten ist nur zulässig, soweit dies zur Aufgabenerfüllung erforderlich und der Zweck der Erhebung hinreichend bestimmt ist. Ferner sind die Daten grundsätzlich beim Betroffenen und mit seiner Kenntnis zu erheben.
Von besonderer Bedeutung war in diesem Fall, daß personenbezogene Daten nicht nur ohne Rechtsgrundlage beschafft wurden, sondern daß die Datenerhebung in verdeckter Form erfolgte. Diese Art der Datenerhebung stellt einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen dar. Die verdeckte Datenerhebung kommt nur in einzelnen Bereichen, wie etwa im Rahmen der Gefahrenabwehr gemäß § 33 SOG MV oder bei der Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörden des Landes gemäß § 9 Abs. 3 LVerfSchG, in Betracht. Jedoch gilt auch hier, daß ein derartiger Eingriff in jedem Fall einer normenklaren Rechtsgrundlage bedarf.
Aufgrund der schwerwiegenden Verstöße gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen habe ich die Vorgehensweise des Bürgermeisters beanstandet und den Innenminister hierüber unterrichtet. Die Antwort des Bürgermeisters stand zum Ablauf des Berichtzeitraumes noch aus.
2.9.1 Einwilligung zur Übermittlung von Bauherrendaten
Der Datenschutzbeauftragte eines anderen Bundeslandes machte mich darauf aufmerksam, daß in einigen Ländern die Bauordnungsbehörden regelmäßig Daten von Bauherren an Baustelleninformationsdienste zur kostenlosen Veröffentlichung übermitteln. Die Datenübermittlung erfolgt auf der Grundlage der Einwilligung der Betroffenen. Ich habe daraufhin das Verfahren in Mecklenburg-Vorpommern überprüft.
Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens reicht der zukünftige Bauherr die Anträge und die für die Entscheidung notwendigen Unterlagen bei der Bauordnungsbehörde ein. Grundlage der freiverkäuflichen Antragsformulare sind die in der Bekanntmachung des Innenministers vom 5. Mai 1994 - II 620 b - (Amtsblatt M-V 1994, S. 547 ff.) veröffentlichten Mustervordrucke für Anträge im Baugenehmigungsverfahren. In den Anträgen wird eine Einwilligungsklausel verwendet, die die Baubehörden ermächtigen soll, Daten des Bauherrn (Name, Anschrift, Lage des Baugrundstückes, Art des Vorhabens und Baukosten) an Baustelleninformationsdienste zur kostenlosen Veröffentlichung zu übermitteln.
Ist wie im vorliegenden Fall die Einwilligung des Bauherrn erforderlich, so muß sie den Anforderungen des § 7 DSG MV entsprechen. Wird die Einwilligung zusammen mit anderen Erklärungen eingeholt, so muß sie sich im äußeren Erscheinungsbild von den anderen Angaben im Vordruck deutlich abheben. Der Betroffene ist in geeigneter Weise über die Bedeutung und Tragweite seiner Einwilligung, insbesondere über Art und Umfang des Umgangs mit seinen Daten, aufzuklären. Die Datenempfänger und die Anschrift der mit den Daten umgehenden Stelle sind ihm mitzuteilen. Ferner ist er unter Darlegung der Rechtsfolgen darauf hinzuweisen, daß er die Einwilligung verweigern und mit Wirkung für die Zukunft widerrufen kann. Diese Bestimmungen sind bereits bei der Gestaltung von Vordrucken, mit deren Hilfe personenbezogene Daten beim Betroffenen auf freiwilliger Basis erhoben werden sollen, zu berücksichtigen. Da in diesen Fällen der Umgang mit den personenbezogenen Daten des Betroffenen nicht durch Gesetz erlaubt oder vorgeschrieben ist, sondern vom Betroffenen in eigener Verantwortung entschieden wird, hat der Gesetzgeber derart hohe Anforderungen an die Einwilligungserklärung gestellt.
Die in den Bauantragsformularen verwendete Einwilligungserklärung wurde diesen Anforderungen nicht ganz gerecht. So wurde zum Beispiel nicht ausreichend auf die Freiwilligkeit, insbesondere auf die Möglichkeit des Widerrufs ohne rechtliche Nachteile, hingewiesen. Diese Forderung besteht unabhängig vom Verlangen des Betroffenen, hierüber in Kenntnis gesetzt zu werden. Ferner ist in diesen Fällen immer darauf zu achten, daß nur eine tatsächlich gegebene Einwilligung zur Übermittlung der Daten berechtigt.
Der Minister für Bau, Landesentwicklung und Umwelt hat sich meiner
Rechtsauffassung angeschlossen und die unteren Bauaufsichtsbehörden
darauf hingewiesen, daß die in dem Bauantragsformular verwendete
Einwilligungserklärung nicht den inhaltlichen und förmlichen
Anforderungen des § 7 DSG MV entspricht und somit eine Datenübermittlung
auf dieser Basis unzulässig ist. Darüber hinaus beabsichtigt er,
bei einer Neufassung der Musterformulare für Bauanträge die
Einwilligungsklausel herauszunehmen. Im Interesse der Betroffenen ist
dieses Ergebnis so zu akzeptieren.
2.9.2 Zuviel Fürsorge für Bauwillige
Ein Bürger hat mir mitgeteilt, daß er beim Liegenschaftsamt seiner Stadt einen Antrag auf Erwerb eines Grundstückes zum Bau eines Eigenheimes gestellt hatte. Zu seiner Überraschung erhielt er kurze Zeit später ein Schreiben eines Immobilienmaklers des Ortes. Ihm wurde angeboten, ein Baugrundstück einschließlich Haus zu erwerben und bei der finanziellen Abwicklung des Vorhabens behilflich zu sein. Der Petent bat mich um datenschutzrechtliche Prüfung dieser Angelegenheit.
Ich habe den Bürgermeister der Stadt aufgefordert, zum Sachverhalt Stellung zu nehmen. Die Stadt wollte in guter Absicht bauinteressierten Bürgern öffentliches Bauland zur Verfügung stellen. Um dieses Vorhaben schnellstmöglich zu realisieren, wurde unter anderem mit dem Makler ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen. Im Vertrag war vorgesehen, die bei der Stadt bereits vorliegenden Anmeldungen von Bürgern bei der Vergabe von Bauplätzen zu berücksichtigen. Zu diesem Zweck übermittelte die Stadt die Adressen der Bürger an den Makler.
Die Voraussetzungen für eine rechtmäßige Datenübermittlung lagen in diesem Fall jedoch nicht vor. Um das Anliegen zu realisieren, war die Datenübermittlung an den Makler nicht erforderlich. Vielmehr hätte die Stadt die Bürger, die einen Antrag gestellt hatten, über die Einbeziehung des Maklers informieren können. Denkbar wäre auch ein Adreßmittlungsverfahren gewesen. Der Makler hätte dann die entsprechenden Anschreiben zur Verfügung gestellt, die die Stadt nur noch mit den jeweiligen Adressen versehen hätte. Der Makler hätte somit keine personenbezogenen Daten erhalten, ohne daß die Betroffenen dies gewollt hätten. Die Interessen der Betroffenen wären mit beiden Verfahren berücksichtigt worden.
Den Petenten habe ich darüber informiert, daß die Stadt davon ausgegangen war, in seinem Interesse zu handeln. Gleichwohl habe ich die Stadt darauf hingewiesen, daß eine Umsetzung dieses Anliegens auch ohne eine Übermittlung der Anschriften möglich gewesen wäre, und habe ihr empfohlen, künftig entsprechend meinen Hinweisen zu verfahren.
2.10.1 Öffentliche Auslegung von Wählerverzeichnissen
und melderechtliche
Auskunftssperren
Wählerverzeichnisse enthalten Name, Vorname, Geburtsdatum und Adresse der Wahlberechtigten. Ihre Auslegung dient der Kontrolle durch die Öffentlichkeit im Vorfeld einer Wahl. Datenschutzrechtliche Probleme ergeben sich im Zusammenhang mit melderechtlichen Auskunftssperren. Diese Sperren werden unter anderem verfügt, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der betreffenden Person aus der Bekanntgabe ihrer Adresse eine Gefahr für Leben, Gesundheit oder persönliche Freiheit erwachsen kann. Nach geltendem Recht werden die Auskunftssperren bei der öffentlichen Auslegung der Wählerverzeichnisse nicht berücksichtigt. Melderechtliche Vorschriften werden somit umgangen.
Unser Innenminister hält diese Situation ebenfalls für unbefriedigend, sieht zur Zeit aber keine Möglichkeit, diesen Mißstand zu beseitigen und begründet dies damit, daß auch in Zukunft verbundene Wahlen (Verknüpfungen einer Landtags-/Kommunalwahl mit der Wahl zum Bundestag und/oder zum Europaparlament) nicht ausgeschlossen sind und ohne entsprechende Änderungen der Bundes- und Europawahlordnungen landesrechtliche Vorgaben zur Berücksichtigung der Auskunftssperren leerlaufen würden.
Die bloße Möglichkeit der Durchführung verbundener Wahlen darf meines Erachtens aber nicht dazu führen, daß mit den dringend notwendigen Änderungen der einschlägigen Landesvorschriften so lange gewartet wird, bis auch die Bundes- und Europawahlordnung geändert sind.
Ich halte es für erforderlich, daß die entsprechenden
Kommunalwahl- und Landeswahlvorschriften möglichst bald korrigiert
werden.
Auf ihrer 49. Konferenz haben die Datenschutzbeauftragten eine Entschließung
zum Datenschutz bei Wahlen verabschiedet (siehe Anlage 17). In dieser
Entschließung wird auch zur öffentlichen Auslegung von Wählerverzeichnissen
Stellung genommen. Die Datenschutzbeauftragten fordern darin unter
anderem, daß Daten von Bürgern, für die in Melderegistern
eine Auskunftssperre eingetragen ist, im Wählerverzeichnis nicht veröffentlicht
werden. Hier besteht offensichtlich Handlungsbedarf beim Gesetzgeber.
2.10.2 Gebäude- und Wohnungszählung 1995
In den neuen Bundesländern und im ehemaligen Ostberlin wurde 1995 mit einer Gebäude- und Wohnungszählung begonnen. Grundlage der Zählung sind das Wohnungsstatistikgesetz sowie die zu dessen Durchführung erlassenen Landesregelungen. Die wichtigsten Merkmale dieser statistischen Erhebung sind Art, Alter, Erhaltungszustand und Eigentümer der Gebäude sowie Anzahl, Größe und Nutzungsart der Wohnungen. Die Gebäude- und Wohnungszählung ist eine Totalerhebung, das heißt, jedes Gebäude und jede Wohnung auf dem Gebiet der ehemaligen DDR werden erfaßt. Auskunftspflichtig sind Eigentümer, Verwalter, Erbbauberechtigte und die Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten.
Bei einer derart umfassenden Befragung ist in besonderem Maße auf die Einhaltung des Datenschutzes und der Grundsätze der Statistik - Gebot der frühestmöglichen Anonymisierung, Reidentifizierungsverbot, Statistikgeheimnis - zu achten.
Anfang 1995 hatte ich eine Besprechung mit dem Statistischen Landesamt über den von ihm vorgelegten Entwurf einer "Organisationsanordnung zur Durchführung der Gebäude- und Wohnungszählung 1995". Dieser Entwurf regelt unter anderem
- die Stellung des Statistischen Landesamtes als der für die Durchführung der Zählung verantwortlichen Behörde und die Zuständigkeiten der von den Gemeinden einzurichtenden örtlichen Erhebungsstellen,
- die räumliche, örtliche und personelle Trennung der örtlichen Erhebungsstellen von anderen Dienststellen der Verwaltung,
- die von den örtlichen Erhebungsstellen zu treffenden verfahrensmäßigen Vorkehrungen, um zu verhindern, daß die Angaben in den Erhebungsvordrucken für andere Aufgaben oder Zwecke verwendet werden,
- die Auswahl der Erhebungsbeauftragten und die an sie zu stellenden Anforderungen,
- das für die örtlichen Erhebungsstellen geltende Verbot, Zusatzerhebungen oder Auswertungen der Daten vorzunehmen.
Mit diesem Entwurf war ich im wesentlichen einverstanden, habe jedoch gefordert,
- daß als Erhebungsbeauftragter nicht bestellt werden darf, wer dienstlich oder beruflich mit Wohnungsangelegenheiten betraut oder Mitarbeiter des Verfassungsschutzes ist, und daß
- von dem Verbot, Erhebungsunterlagen zu vervielfältigen, die personenbezogene Angaben enthalten, keine Ausnahmen zugelassen werden.
In der mittlerweile erlassenen Organisationsanordnung sind diese Forderungen berücksichtigt worden.
Im Zusammenhang mit der Durchführung der Gebäudezählung hat sich der Datenschutzbeauftragte einer Gemeinde bei mir erkundigt, ob Mieter nach den Adressen oder Telefonnummern der Eigentümer befragt werden dürfen. Grund der Anfrage war, daß trotz Ausschöpfung der im Wohnungsstatistikgesetz vorgesehenen Maßnahmen eine große Anzahl von Eigentümeradressen fehlen.
In § 8 Wohnungsstatistikgesetz ist geregelt, daß bestimmte öffentliche Stellen genau festgelegte Daten an die Erhebungsstellen übermitteln. Andere Möglichkeiten zur Ermittlung der Auskunftspflichtigen, wie die Erhebung von Eigentümerdaten bei den Mietern, sind darin nicht erwähnt. Wegen des abschließenden Charakters dieses Spezialgesetzes kommen die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes zur Erhebung und Übermittlung von Daten nicht zur Anwendung. Die Befragung der Mieter nach den Eigentümerdaten ist danach ausgeschlossen. Dies habe ich dem Datenschutzbeauftragten mitgeteilt.