Am 24. Juli 1995 hat der Rat der Europäischen Union (EU) die "Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten" (EU-Datenschutzrichtlinie) bei Stimmenthaltung des Vereinigten Königreiches angenommen. Damit hat eine mehrjährige, intensive Diskussion in europäischen und nationalen Gremien einen positiven Abschluß gefunden. Die Verabschiedung der EU-Datenschutzrichtlinie stellt einen entscheidenden Schritt auf dem Weg eines einheitlichen Datenschutzniveaus sowohl innerhalb der EU-Mitgliedstaaten als auch im Datentransfer zwischen der EU und Drittstaaten dar.
Adressaten der Richtlinie sind nicht die einzelnen Bürger, sondern die Mitgliedsländer. Sie ist nicht unmittelbar geltendes Recht und bedarf daher der Umsetzung in nationales Recht der EU-Staaten. Diese haben drei Jahre Zeit, um die für die Umsetzung erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Der dafür notwendige Aufwand ist in den einzelnen Mitgliedstaaten recht unterschiedlich. Er reicht von der Schaffung neuer Gesetze in Griechenland und Italien - dort gibt es bisher keine Datenschutzgesetze - bis hin zur bloßen Änderung und Ergänzung einzelner Teilbereiche, zum Beispiel in Deutschland, wo bereits eine gut ausgearbeitete gesetzliche Grundlage für den Datenschutz existiert.
In einer Arbeitskreis-Sitzung der Datenschutzbeauftragten wurde der damalige Entwurf der EU-Datenschutzrichtlinie in der Fassung des Gemeinsamen Standpunktes des Rates diskutiert. Dabei wurde festgestellt, daß neben dem Bundes- auch die Landesgesetzgeber gefordert sind. Das genaue Ausmaß der fälligen Rechtsänderungen und -ergänzungen ist noch nicht völlig abzusehen. Änderungsbedarf wird es vor allem bei folgenden Punkten geben:
Der Umgang mit besonders sensiblen Daten - etwa solchen, aus denen die ethnische Herkunft, politische Meinungen oder religiöse Überzeugungen hervorgehen - erfordert eine eigene Regelung.
Das Verbot automatisierter Persönlichkeitsbewertung muß berücksichtigt werden.
Das Widerspruchsrecht des Betroffenen gegen den Umgang mit seinen
Daten ist zumindest im nicht-öffentlichen Bereich zu erweitern.
Die Beschränkung, im nicht-öffentlichen Bereich nur dann
Kontrollen durchführen zu können, wenn hinreichende Anhaltspunkte
für die Verletzung datenschutzrechtlicher Vorschriften vorliegen, wird
aufgehoben werden müssen.
Die Richtlinie verlangt eine weitgehende Angleichung der Datenschutzanforderungen im öffentlichen und privaten Bereich. Nicht ausdrücklich gefordert, aber sinnvoll wäre es daher, die Aufsichts- und Kontrollstellen der beiden Bereiche zusammenzulegen.
Die Datenschutzbeauftragten sind zur Zeit um eine Anpassung des Bundesdatenschutzgesetzes an die EU-Datenschutzrichtlinie bemüht. Im Rahmen der anstehenden Novellierung des Landesdatenschutzgesetzes (siehe Abschnitt 4) werde ich mit dem federführenden Innenministerium M-V den sich aus der Richtlinie ergebenden Umsetzungsbedarf erörtern.
2.2.1 Verbrechensbekämpfungsgesetz
Am 1. Dezember 1994 ist das Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozeßordnung und anderer Gesetze (Verbrechensbekämpfungsgesetz) in Kraft getreten.
Bis zuletzt waren die hiermit zusammenhängenden Änderungen in insgesamt 16 Gesetzen datenschutzrechtlich umstritten. Dies galt insbesondere für die des Gesetzes zu Art. 10 Grundgesetz (G 10). Danach werden dem Bundesnachrichtendienst (BND) neuartige Befugnisse bei der Fernmeldeaufklärung zugewiesen. Bisher beschränkte sich der BND auf die Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung waren. Nunmehr soll der BND schwerpunktmäßig auch auf dem Gebiet der inneren Sicherheit tätig werden. Zwar hat die Bundesregierung bei den Gesetzesberatungen immer wieder darauf hingewiesen, daß es bei zusätzlichen Gefahrenbereichen wie
- unerlaubtem Außenwirtschaftsverkehr mit Waren, Datenverarbeitungsprogrammen und besonderen geschützten Technologien,
- unbefugtem Drogenhandel,
- Geldfälschungen im Ausland,
- Geldwäsche im Zusammenhang mit Kriegswaffenhandel, Verstößen gegen das Außenwirtschaftsgesetz sowie Drogenhandel und Geldfälschungen
nur um die äußere Sicherheit geht, aber bei bestimmten schweren Delikten dürfen die auf diese Weise erlangten personenbezogenen Daten ohne nennenswerte Einschränkungen an die Strafverfolgungsbehörden weitergegeben werden. Darin sehe ich einen Verstoß gegen das rechtsstaatlich verankerte Trennungsgebot zwischen BND und Polizei.
Die Datenschutzbeauftragten kritisierten weiterhin, daß sich die Fernmeldeaufklärung gerade nicht auf bestimmte Personengruppen beschränken läßt. So schafft das Gesetz die Möglichkeit, wie bei einer "Rasterfahndung" eine unvermeidlich große Anzahl Nichtbeteiligter in Abhörmaßnahmen einzubeziehen.
Zwischenzeitlich hat das Bundesverfassungsgericht jedoch auf eine Verfassungsbeschwerde hin eine einstweilige Anordnung erlassen, nach der die im Verbrechensbekämpfungsgesetz geschaffene Befugnis des BND, Erkenntnisse aus der Fernmeldeüberwachung ohne zureichenden Tatverdacht auszuwerten und weiterzugeben, vorläufig aufgehoben wurde.
Es bleibt abzuwarten, wie das Gericht im Hauptsacheverfahren entscheiden
wird.
2.2.2 Strafverfahrensänderungsgesetz
Die Landesregierungen von Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen haben den Entwurf eines Strafverfahrensänderungsgesetzes 1994 (StVÄG 1994) in den Bundesrat eingebracht.
In einer gemeinsamen Presseerklärung (siehe Anlage 27) kritisierten die Datenschutzbeauftragten des Bundes und von 13 Ländern diesen Entwurf als unverhältnismäßige Ermächtigung für Eingriffe in das Persönlichkeitsrecht. Der Gesetzentwurf steht im Widerspruch zu den aus dem Volkszählungsurteil resultierenden Anforderungen und fällt weit hinter den Standard der allgemeinen Datenschutzgesetze und der Polizeigesetze der Länder zurück. Es sind kaum datenschutzrechtliche Neuerungen gegenüber den Vorentwürfen enthalten.
Bereits zuvor hatte ich gegenüber dem Justizminister unseres Landes auf den Regelungsbedarf und die datenschutzrechtlichen Erfordernisse in diesem Bereich hingewiesen. Nach wie vor fehlen die notwendigen bereichsspezifischen Datenschutzvorschriften. Auf diese unhaltbare Situation haben die Datenschutzbeauftragten mehrfach aufmerksam gemacht und Hinweise, zuletzt in den Entschließungen der vergangenen Konferenzen der Datenschutzbeauftragten (DSB-Konferenz), gegeben:
"Informationsverarbeitung im Strafverfahren" (siehe Anlage 2)
"Fehlende bereichsspezifische gesetzliche Regelungen bei der
Justiz"
(siehe Anlage 9)
"Aufbewahrungsbestimmungen und Dateiregelungen im Justizbereich"
(siehe Anlage 20)
"Forderungen an den Gesetzgeber zur Regelung der Übermittlung personenbezogener Daten durch die Ermittlungsbehörden an die Medien (außerhalb der Öffentlichkeitsfahndung der Ermittlungsbehörden)" (siehe Anlage 23).
Der Entwurf des StVÄG 1994 wurde trotz der Bedenken der Datenschutzbeauftragten vom Bundesrat beschlossen und der Bundesregierung zur Stellungnahme zugeleitet. Die Bundesregierung hat hierzu ausgeführt, daß die zu schaffenden Regelungen in jeder Beziehung verfassungsrechtlichen und datenschutzrechtlichen Anforderungen genügen müssen. Von einer detaillierten Stellungnahme hat sie jedoch Abstand genommen, da die Vorlage eines eigenen Entwurfes beabsichtigt ist.
Es bleibt abzuwarten, inwieweit in diesem Gesetzentwurf die
datenschutzrechtlichen Erfordernisse berücksichtigt sein werden.
2.2.3 Ermittlung von Wahlrechtsausschlüssen
Zur Vorbereitung der Wahlen im Jahr 1994 hatten sich die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der neuen Länder unter anderem mit der Novellierung des Bundeszentralregistergesetzes (BZRG) zu befassen.
Im Vorfeld von allgemeinen Wahlen und Abstimmungen muß bekannt sein, welche Personen nicht wählen dürfen (Ausschluß vom aktiven Wahlrecht) bzw. nicht wählbar sind (Ausschluß vom passiven Wahlrecht). Zu diesem Zweck speichern die Meldebehörden entsprechende Daten, die zum Ausschluß einzelner Personen von der Wahl führen. In den Melderegistern der Gemeinden der neuen Länder waren diese Ausschlüsse jedoch nicht oder nur teilweise vermerkt. Es bestand somit die Gefahr von Wahlanfechtungen und gegebenenfalls Wahlwiederholungen. Mit Hilfe der im Bundeszentralregister eingetragenen Vorstrafen sollte deshalb eine Aktualisierung der Melderegister vorgenommen werden. Hierfür fehlte allerdings die erforderliche gesetzliche Grundlage.
Im Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes (Bundestags-Drucksache 12/6380) war deshalb zunächst eine Regelung vorgesehen, wonach den Innenministerien über alle Personen, die in den neuen Bundesländern aufgrund ihres Alters am 1. Januar 1994 wahlberechtigt sind oder bis zum 31. Dezember 1994 die Wahlberechtigung erlangen, ein Führungszeugnis für Behörden ausgestellt werden sollte. In einem solchen Führungszeugnis wird mitgeteilt, welche Strafvermerke zur betreffenden Person im Bundeszentralregister eingetragen sind. Die Datenübermittlung sollte unabhängig davon erfolgen, ob die Eintragung im Führungszeugnis für den Ausschluß vom Wahlrecht von Bedeutung ist oder nicht. Sofern das Register über eine Person keine Eintragung enthält, sollte die Registerbehörde nur dieses mitteilen. Im Führungszeugnis enthaltene Eintragungen, die für den Ausschluß vom Wahlrecht von Belang sind, sollte dann das Innenministerium an die zuständige Meldebehörde mitteilen. Den Innenministerien wäre somit eine Art "Filterfunktion" zugekommen.
Ich habe gegenüber dem Innenminister unseres Landes meine Bedenken gegen dieses Verfahren geltend gemacht, weil die vorgesehene Regelung, sämtliche Führungszeugnisse aller volljährigen Personen an die Innenministerien zu übermitteln, gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit verstößt. Es wäre nach dieser Regelung zu einer kompletten Datenübermittlung vom Bundeszentralregister an die Innenressorts der Länder gekommen, in deren Folge Informationen über jeden straffällig gewordenen Bürger des Landes vorgelegen hätten. Da nur wenige, ganz bestimmte Eintragungen tatsächlich zu einem Ausschluß vom Wahlrecht führen, wäre eine Übermittlung des gesamten Datenbestandes allein aus diesem Grund als unverhältnismäßig zu erachten. Die in einem anderen Bundesland vorab erfolgte Datenübermittlung hatte gezeigt, daß lediglich bei ca. 0,025 % der Wahlberechtigten Wahlausschlußgründe festgestellt wurden und dies insoweit keinen signifikanten Einfluß auf das Wahlergebnis hat.
Ich habe mich daher gegen eine Übermittlung aller Führungszeugnisse aus dem Bundeszentralregister ausgesprochen und statt dessen empfohlen, die Auswertung, ob ein Wahlrechtsausschluß vorliegt oder nicht, im Bundeszentralregister selbst vornehmen zu lassen. Ferner sollten von den Kandidaten, die sich zur Wahl aufstellen lassen wollen, selbst Führungszeugnisse beigebracht werden, um sich gegen spätere Wahlanfechtungen abzusichern.
Der Innenminister unseres Landes hat meine Bedenken geteilt.
Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wurde die Vorschrift geändert.
Danach erhalten die Meldebehörden aus dem Bundeszentralregister
unmittelbar und ohne Zwischenschaltung des Innenministeriums nur Auskunft
über solche Eintragungen, aus denen sich ein Ausschluß der
betroffenen Person vom aktiven Wahlrecht ergibt. Der Verlust des passiven
Wahlrechts wird den Meldebehörden auf Antrag über die
Innenministerien mitgeteilt, die die Führungszeugnisse der Wahlbewerber
auswerten, da dieses im Bundeszentralregister technisch nicht möglich ist.
Die Übermittlung von Daten wurde somit auf das tatsächlich
erforderliche Maß reduziert. Den datenschutzrechtlichen Anforderungen
wurde mit dieser Regelung Rechnung getragen.
2.2.4 Antragsformulare zum Rehabilitierungsgesetz nicht genau genug
Im Januar 1995 hatte das Bundesministerium der Justiz (BMJ) in Abstimmung mit den zuständigen Verwaltungen in den neuen Ländern sowie dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz neue Antragsformulare nach dem Strafrechtlichen, Beruflichen und Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz vorgelegt.
Ich habe diese Formulare mit denen vom Amt für Rehabilitierung und Wiedergutmachung verglichen und folgende Abweichungen festgestellt: Im Antragsteil "Allgemeine Angaben" wird unter Ziffer 3 nach detaillierten Angaben über die Arbeitsstellen in der ehemaligen DDR gefragt. Zum Beweis der Richtigkeit dieser Angaben soll jeder Antragsteller eine beglaubigte Kopie seines Ausweises für Arbeit und Sozialversicherung beifügen. Es wird jedoch in Ziffer 2 darauf hingewiesen, daß die Fragen unter Ziffer 3 nicht zu beantworten sind, wenn der Antragsteller nur Kosten oder Geldstrafen geltend machen will. Dieser Hinweis bezieht sich jedoch lediglich auf einen Teil der nach dem Strafrechtlichen Rehabilitierungsgesetz (StrRehaG) möglichen Antragstellungen. Andererseits sind die Angaben über Arbeitsstätten gemäß § 21 Ziff. 2 Berufliches Rehabilitierungsgesetz (BerRehaG) nur im Bereich der beruflichen Rehabilitierung erforderlich. Bei Anträgen nach § 10 2. SED-Unrechtsbereinigungsgesetz (SED-UnBerG) und § 7 StrRehaG sind diese Angaben nicht vorgesehen und werden auch für die Bescheidung der Anträge nicht benötigt. Es wurden daher mit dem Musterformular "Allgemeine Angaben" Daten erhoben, die nur für einen Teil der zu bescheidenden Angaben notwendig waren, ohne daß der Antragsteller hierüber aufgeklärt wird. Insofern verstoßen die Fragen unter Ziffer 3 offensichtlich gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit der Datenerhebung.
Ich habe dem Amt für Rehabilitierung und Wiedergutmachung empfohlen, die Antragsformulare entsprechend zu ändern und die nur in bestimmten Bereichen benötigten Daten über die Arbeitsstellen in der DDR ausschließlich in den dafür vorgesehenen Anlagen zu erfassen.
Des weiteren habe ich festgestellt, daß bei Fragen nach der politischen Vergangenheit der Antragsteller unter Ziffer 4a und 5b ein Hinweis mit dem Wortlaut eingefügt worden ist: "Die folgenden Angaben zu den die Ausschließungsgründe betreffenden Fragen sind freiwillig. Sie dienen der Vereinfachung des Verfahrens bei der Rehabilitierungsbehörde. Ohne die Prüfung der Ausschließungsgründe kann die Rehabilitierungsbehörde keine Entscheidung treffen." Für den unbefangenen Leser des Fragebogens drängt sich aus der Formulierung dieses Hinweises der Eindruck auf, daß es sich bei den Fragen 1 bis 3 um allgemeine Angaben und nur bei den Fragen 4a ff. um Angaben über Ausschlußgründe handelt.
Nach längerem kontroversen Schriftwechsel wurde dem Grundantrag folgender wichtiger Hinweis zur Klarstellung vorangestellt: "Frage 3 muß in jedem Fall beantwortet werden, wenn sie eine berufliche Rehabilitierung beantragen. In den anderen Fällen ist die Beantwortung freiwillig und dient der Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens bei der Rehabilitierungsbehörde. Die hier gemachten Angaben können in jedem Fall zur Überprüfung des Vorliegens von Ausschlußgründen verwendet werden."
Damit ist meines Erachtens ein tragfähiger Kompromiß erzielt
worden.
2.2.5 Wie formuliert der Staatsanwalt den Einstellungsbescheid?
Eine Petentin teilte mir mit, daß sie Anzeige gegen Unbekannt wegen eines Einbruchs in ihre Gartenlaube erstattet hatte. In dem Einstellungsbescheid der Staatsanwaltschaft waren zu ihrer Verwunderung die Namen von zwei mutmaßlichen Tätern genannt, denen jedoch nichts nachgewiesen werden konnte. Sie wandte sich an mich, weil sie annahm, daß die Staatsanwaltschaft mit der Nennung der Namen gegen den Datenschutz verstoßen habe.
Nach Prüfung des Sachverhaltes stellte ich fest, daß das Verfahren datenschutzrechtlich nicht zu beanstanden war.
Derjenige, der durch eine Straftat verletzt wurde, hat das Recht, gegen
die Einstellung des Verfahrens Beschwerde einzulegen und gegebenenfalls ein
Klageerzwingungsverfahren durchzuführen. Im Rahmen des
Erzwingungsverfahrens muß der Beschuldigte namentlich bezeichnet werden,
da ansonsten der Antrag unzulässig ist. Deshalb mußte die
Staatsanwaltschaft der Petentin die Namen der mutmaßlichen Täter
mitteilen. Erst dadurch war es ihr möglich, die ihr zustehenden Rechte
wahrzunehmen.
2.2.6 Spezielle Datenschutzvorschriften jetzt auch für Notare?
Schon im ersten Berichtszeitraum hatte sich gezeigt, daß zwischen der Notarkammer Mecklenburg-Vorpommern und meiner Behörde verschiedene Auffassungen darüber bestanden, ob die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes auch für Notare gelten. Mittlerweile ist diese Frage geklärt. Es besteht Einvernehmen darüber, daß auch Notare öffentliche Stellen des Landes im Sinne von § 2 Abs. 1 Landesdatenschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern (DSG MV) sind und somit den Bestimmungen des Landesdatenschutzgesetzes unterliegen.
Gleichwohl halte ich es für erforderlich, für den Bereich der Notare bereichsspezifische Datenschutzvorschriften zu schaffen. Das BMJ hat den Justizressorts der Länder einen Vorentwurf zu einem Gesetzentwurf zur Änderung der Bundesnotarordnung und anderer Vorschriften zur Stellungnahme übersandt. Die darin enthaltenen datenschutzrechtlichen Regelungen sind weitgehend unbefriedigend. So fehlt beispielsweise in einer Vorschrift zur Datenübermittlung das Kriterium der Erforderlichkeit. Statt dessen wird darauf abgestellt, daß die Daten für die Maßnahme "von Bedeutung sein können". Sollen personenbezogene Daten übermittelt werden, so müssen diese für die konkrete Aufgabenerfüllung tatsächlich erforderlich sein.
Auch Notare verarbeiten personenbezogene Daten immer häufiger mit Hilfe automatisierter Verfahren. Deshalb sollte eine Erweiterung der Befugnisse der Aufsichtsbehörden auf die ordnungsgemäße automatisierte Datenverarbeitung bei den Notaren vorgenommen werden.
Das Justizministerium hat meine Anregungen in seine Stellungnahme
gegenüber dem BMJ aufgenommen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit in dem zu
erwartenden Gesetzentwurf datenschutzrechtliche Bestimmungen für Notare
enthalten sein werden.
2.2.7 Die unvergeßliche Personenkennzahl und der vergeßliche Ausschußvorsitzende
Im März 1995 lag mir der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vor. Hierin wurden Verfahrensregelungen zur Einleitung der Überprüfung der Abgeordneten durch den Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR getroffen. Unter anderem war eine Regelung vorgesehen, wonach die Abgeordneten auch ihre Personenkennzahl (PKZ) angeben sollten.
Im Vorfeld der Beratungen habe ich im März 1995 gegenüber dem Rechtsausschuß zu dem Gesetzentwurf Stellung genommen. Datenschutzrechtliche Bedenken bestanden aus meiner Sicht gegen die vorgesehene Angabe der PKZ. Im Einigungsvertrag ist festgelegt, daß die bisher für das Meldewesen der ehemaligen DDR genutzten, vom Melderechtsrahmengesetz abweichenden Daten spätestens zum 31. Dezember 1992 zu löschen waren. Dies gilt auch für die PKZ als melderechtsfremdes Datum. Hiervon ausgenommen sind durch § 2 Abs. 2 Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) lediglich die Gauck-Behörde sowie Gerichte und Strafverfolgungsbehörden, die die in Abs. 2 aufgeführten Daten aus dem Zentralen Einwohnerregister der ehemaligen DDR verwenden dürfen. Diese Regelung ist abschließend und beschränkt sich darauf, daß die PKZ aus einem vorhandenen Datenbestand heraus verwendet wird. In keinem anderen Bereich ist die öffentliche Verwaltung berechtigt, die PKZ weiter zu erheben, zu verarbeiten oder zu nutzen.
Kein Bürger der ehemaligen DDR ist mehr verpflichtet, seine PKZ zu wissen und sie an öffentliche oder nicht-öffentliche Stellen mitzuteilen. Ihre Angabe im Rahmen der Überprüfung durch die Gauck-Behörde ist freiwillig. Daher habe ich Bedenken geäußert, die Abfrage der PKZ in einem Gesetz zu regeln und empfohlen, die vorgesehene Sollvorschrift zu streichen. Darüber hinaus hatte ich angeboten, auch über weitere datenschutzrechtliche Aspekte im Zusammenhang mit der Überprüfung bei den anstehenden Besprechungen im Rechtsausschuß zu beraten.
Der Rechtsausschuß hat in seiner Sitzung am 1. Juni 1995 den Gesetzentwurf in unveränderter Fassung mit den Stimmen von SPD und CDU gebilligt. Auf meine Nachfrage hin hat mir der Ausschußvorsitzende mitgeteilt, daß er vergessen hatte, meine Stellungnahme an die Ausschußmitglieder weiterzuleiten und deshalb eine Erörterung meiner Empfehlung im Rechtsausschuß unterblieben war. In der 15. Landtagssitzung am 20. Juni 1995 fand im Rahmen der Zweiten Lesung und der Schlußabstimmung des Gesetzentwurfes eine nochmalige Aussprache statt. Auf Antrag des Vorsitzenden des Rechtsausschusses wurde die Soll-Vorschrift in eine Kann-Bestimmung geändert.
Ich halte diese Kann-Bestimmung im Gesetz für überflüssig. Für besonders glücklich halte ich sie vor allem auch deshalb nicht, weil ich den öffentlichen Stellen im Lande ständig erklären muß, daß sie die PKZ nicht mehr verwenden dürfen.
Für die Zukunft hoffe ich auf eine bessere Zusammenarbeit mit dem Ausschuß und habe das dem Landtagspräsidenten und dem Ausschußvorsitzenden so mitgeteilt.