Datenschutz in kommunalen Vertretungsorganen

Mit der Übernahme eines Amtes in einem Selbstverwaltungsgremium haben Gemeindevertreter die Möglichkeit, gestaltend auf die Entwicklung ihrer Kommune und die Lebensumstände ihrer Einwohner einzuwirken. Mit dieser Aufgabe übernehmen sie gleichzeitig eine besondere Verantwortung gegenüber den Einwohnern der Gemeinde im Hinblick auf deren Persönlichkeitsrechte, zu denen auch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gehört. Es ist notwendig und unvermeidbar, dass ihnen im Rahmen ihrer Tätigkeit persönliche Daten der Einwohner bekannt werden, mit denen sie umgehen müssen und die sie bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen haben. Die folgenden Hinweise und Empfehlungen sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Verarbeitung personenbezogener Daten in kommunalen Vertretungsorganen deutlich machen und zu einem verantwortlichen Umgang mit ihnen anregen.

a. Verschwiegenheitspflicht
Gemeindevertreter sind gemäß § 23 Abs. 6 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) zur Verschwiegenheit über die ihnen bei ihrer Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten verpflichtet. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich personenbezogener Daten von Bürgern. Die Pflicht besteht nach Beendigung der Tätigkeit fort. Verstöße gegen die Verschwiegenheitspflicht können nach § 172 Abs. 1 KV M-V mit einem Ordnungsgeld belegt werden.

b. Sonderregelungen über den Datenschutz in Kommunalvertretungen
Weitere Vorschriften, die zumindest teilweise die Verarbeitung personenbezogener Daten in den Kommunalvertretungen zum Gegenstand haben, finden sich ebenfalls in der KV M-V, zum Beispiel in den Regelungen über die Sitzungsöffentlichkeit in Gemeindevertretungen und Kreistagen (Nachfolgend wird aus Gründen sprachlicher Vereinfachung nur von Gemeindevertretern und der Gemeinde gesprochen; die Ausführungen beziehen sich gleichwohl auch auf den Kreistag und seine Mitglieder.), die Abfassung der Tagesordnung von Sitzungen sowie die Veröffentlichung von Sitzungsbeschlüssen (§§ 29 Abs. 5 und 6, 107 Abs. 5 und 6, 31 Abs. 3, 109 Abs. 3 KV M-V). Darüber hinaus gilt die Geheimhaltungspflicht des § 30 Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V) für Daten aus Verwaltungsverfahren, an denen die Gemeindevertreter mitwirken, denn das kommunale Vertretungsorgan ist Teil der Verwaltung.

c. Geltung des Landesdatenschutzgesetzes von Mecklenburg-Vorpommern
Soweit bereichsspezifische Regelungen nicht bestehen, finden die Regelungen des Gesetzes zum Schutz des Bürgers bei der Verarbeitung seiner Daten (Landesdatenschutzgesetz - DSG M-V) vom 28. März 2002 (GVOBl. M-V 2002, S. 154) unmittelbare Anwendung. Ziel des Gesetzes ist es, das Recht des Einzelnen zu schützen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner Daten zu bestimmen (§ 1 DSG M-V). Dieses Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz und ist durch Art. 6 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern ausdrücklich festgeschrieben. Das DSG M-V unterwirft die Verarbeitung personenbezogener Daten detaillierten Regelungen, die an dieser Stelle aber nicht in jeder Einzelheit erörtert werden können. Als Literatur empfiehlt sich hier die Broschüre "Landesdatenschutzgesetz 2002 mit Erläuterungen" des Landesbeauftragten für den Datenschutz M-V (Literaturhinweise am Ende).

Auf folgende datenschutzrechtliche Grundsätze ist jedoch hinzuweisen:

Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist gemäß § 7 DSG M-V nur zulässig, soweit entweder das DSG M-V oder andere Rechtsvorschriften es erlauben oder zwingend voraussetzen oder der Betroffene eingewilligt hat.

Das Gesetz stellt alle Formen der Datenverarbeitung unter den Vorbehalt der Erforderlichkeit. Es dürfen somit nur und ausschließlich solche Daten verarbeitet werden, die zur Erfüllung der Aufgaben der entsprechenden Stelle unabdingbar sind. Für die Gemeindevertretungen bedeutet dies, dass jeweils zu prüfen ist, ob die der Gemeindevertretung obliegenden Aufgaben die Verarbeitung personenbezogener Daten erfordern, oder ob eine Beratung und Beschlussfassung ohne konkreten Bezug zu einer Person möglich ist. Sollten etwa Unterlagen für die Gemeindevertretung benötigt werden, die auch personenbezogene Daten enthalten, auf die es aber für die Beratung nicht ankommt, so sind diese Daten zu anonymisieren.

Ein weiterer Grundsatz besteht in der so genannten Zweckbindung bei der Verarbeitung personenbezogener Daten. Nach § 10 Abs. 2 DSG M-V dürfen personenbezogene Daten grundsätzlich nur für den Zweck genutzt werden, für den sie erhoben worden sind. Eine Zweckänderung ist nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 DSG M-V zulässig, die nach §§ 11 Abs. 2 und 14 Abs. 1 DSG M-V unter anderem auch bei der Speicherung und Übermittlung von Daten erfüllt sein müssen. Solche besonderen Voraussetzungen liegen beispielsweise vor, wenn eine Rechtsvorschrift die Nutzung zu anderen Zwecken vorsieht oder zwingend voraussetzt oder der Betroffene darin eingewilligt hat.

Die Überwachung der rechtmäßigen Verarbeitung personenbezogener Daten obliegt dem leitenden Verwaltungsbeamten, dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung (§ 28 KV M-V) und den Mitgliedern der Gemeindevertretung. Die Grundsätze eines datenschutzgerechten Verhaltens der kommunalen Vertretungsorgane sollten in den Hauptsatzungen der Gemeinden im Einzelnen geregelt sein.

2. Was sind personenbezogene Daten?

Die gesetzliche Definition des § 3 Abs. 1 DSG M-V bezeichnet personenbezogene Daten als "Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (Betroffener)". Danach können mehrere Arten personenbezogener Daten unterschieden werden. Neben solchen Daten, die direkt einer bestimmten Person zugeordnet sind, gibt es auch Daten, die eine Person bestimmbar machen, also quasi mit ihr "verknüpfbar" sind.

Bei den personenbezogenen Daten handelt es sich um solche wie Angaben über Lebenslauf und Lebensumstände, zum Beispiel Anschrift, Telefonnummer, Geburtsdatum, Bildung, Krankheiten, Einkommen, finanzielle Lage, Versicherungsnummer oder ähnliche Umstände. "Verknüpfbare" Daten sind Daten über zwar nicht konkret bezeichnete, aber aus den Umständen zu bestimmende Personen, etwa Vereinsmitgliedschaft oder Ähnliches. So ist über die Beschreibung einer Person als "Sozialamtsleiter X der Gemeinde Y" (so wörtlich) in einem Beschluss der Gemeindevertretung selbstverständlich die Person des Betroffenen erkennbar, wenn sich aus dem Zusammenhang ableiten lässt, welche Gemeinde mit "Y" bezeichnet wird. Weitere Angaben über den so Bezeichneten in dem Beschluss, etwa über Besoldungsdaten, Dienstvergehen oder Ähnliches, stellen dann unzweifelhaft personenbezogene Daten dar.

Eine Ausnahme gilt bei solchen Daten, die die Person wegen ihrer Funktion als Mitarbeiter einer Gemeinde betreffen und erforderlich sind, um im Rahmen der Gemeindeaufgaben bei Außenkontakten mit dem Bürger als offizieller Ansprechpartner fungieren zu können. Soweit die Daten in einem notwendigen Zusammenhang zu den dienstlichen Aufgaben stehen, handelt es sich bei Namen, Vornamen und Funktionsbezeichnung der Beschäftigten um so genannte Funktionsträgerdaten, die als solche nicht vom DSG M-V geschützt werden.

B. Verarbeitung personenbezogener Daten in den Sitzungen der Gemeindevertretung

1. Die Entscheidung über die Sitzungsöffentlichkeit

a. Abstrakte und konkrete Entscheidung
Die Entscheidung über den Ausschluss der Öffentlichkeit kann als Einzelfallentscheidung oder durch Festlegung von typischen Fallgruppen in der Hauptsatzung erfolgen (§ 29 Abs. 5 Satz 3 KV M-V). Eine abstrakte Festlegung derjenigen Fälle, in denen der Ausschluss der Öffentlichkeit vorgenommen werden soll, ist als Orientierungshilfe wertvoll und führt zur etwaigen Verkürzung von Diskussionen über den Ausschluss im Einzelfall. Sie ist jedoch nur in solchen Angelegenheiten möglich, in denen typischerweise immer berechtigte Interessen Einzelner oder das öffentliche Wohl überwiegen. Berechtigte Interessen Einzelner ergeben sich gerade auch aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Der Begriff der "berechtigten Interessen" ist im Übrigen weiter als der der "rechtlichen Interessen". Dies gilt insbesondere im Bereich der Privatsphäre und persönlicher Angelegenheiten; auch wirtschaftliche Interessen zählen dazu.

Damit ein Beratungsgegenstand abstrakt als nichtöffentlich festgelegt werden kann, muss entweder eine Vertraulichkeit aufgrund von Rechtsvorschriften vorgesehen sein, oder sie muss nahe liegen, weil ein bestimmter Sachverhaltstyp generell den Ausschluss der Öffentlichkeit erfordert. Die Beratung und Beschlussfassung über einen Ausschluss der Öffentlichkeit hat ihrerseits nichtöffentlich zu erfolgen (§ 29 Abs. 5 Satz 4 KV M-V).

Zu beachten ist weiterhin, dass durch die Aufstellung eines Kataloges von nichtöffentlichen Beratungsgegenständen keine allgemeingültige, abschließende Regelung getroffen werden kann. Vielmehr ist der Grundsatz der Öffentlichkeit, der einer kommunalen "Geheimverwaltung" vorbeugen und die effektive Kontrolle der Kommune ermöglichen soll, im jeweiligen Einzelfall mit dem Gewicht der berechtigten Interessen Einzelner oder des öffentlichen Wohls abzuwägen. Dabei kommt es darauf an, dass rechtfertigende Gesichtspunkte für die Geheimhaltungsbedürftigkeit sprechen. Daher ist die Gemeindevertretung an die Bezeichnung von einzelnen Punkten in der Tagesordnung oder die vorherige Festlegung als nichtöffentlich nicht gebunden; die vorherige Festlegung abstrakter Fälle als nichtöffentlich vermag einen gesonderten Beschluss der Gemeindevertretung über die Öffentlichkeit oder Nichtöffentlichkeit der Sitzung nicht zu ersetzen.

b. Rechtsfolgen einer fehlerhaften Entscheidung
Die Abwägung darüber, ob ein Ausschluss der Öffentlichkeit vorzunehmen ist, hat auch nicht lediglich theoretische Bedeutung. Denn eine fehlerhafte Entscheidung über den Ausschluss beziehungsweise die Zulassung der Öffentlichkeit, wie sie auch in der einfachen Umsetzung einer Hauptsatzungsregelung liegt, beeinflusst die Rechtmäßigkeit oder gar das rechtliche Vorhandensein des Beschlusses der Gemeindevertretung. Dies gilt sowohl für den Fall eines zu Unrecht erfolgten Ausschlusses der Öffentlichkeit wie auch für den Fall, dass die Öffentlichkeit hätte ausgeschlossen werden müssen, dies jedoch nicht erfolgte.

Bei der Beurteilung der Frage, ob lediglich eine Rechtswidrigkeit oder eine Nichtigkeit eines Beschlusses vorliegt, ist nach dem Gegenstand des Beschlusses zwischen solchen, die Verwaltungsakte darstellen (vgl. § 35 VwVfG M-V) oder mit denen Satzungsrecht gesetzt wird, und sonstigen Beschlüssen zu unterscheiden.

Bei Satzungsbeschlüssen ist im Fall einer Missachtung berechtigter Interessen Einzelner sowie bei einem ungerechtfertigten Ausschluss der Öffentlichkeit gleichermaßen von der Nichtigkeit des Beschlusses auszugehen. Ein nichtiger Beschluss ist unwirksam und in rechtmäßiger Weise zu wiederholen, auch wenn einem Betroffenen durch eine Wiederholung eines fälschlich bereits in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses datenschutzrechtlich kein Vorteil mehr entstehen kann.

Für Beschlüsse, die selbst als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind, ist auf die gesetzlichen Regelungen über die Folgen der Fehlerhaftigkeit von Verwaltungsakten, wie sie in §§ 43 ff. VwVfG M-V ihre Ausformung gefunden haben, zurückzugreifen.

Diese Art von Beschlüssen, die keiner weiteren Umsetzungshandlung bedürfen, bilden praktisch jedoch eher eine Ausnahme. Eine Nichtigkeit ist nach den §§ 43 ff. VwVfG M-V nur gegeben, wenn ein Verwaltungsakt mit einem besonders schwerwiegenden Fehler behaftet und dies offensichtlich ist (vgl. § 44 Abs. 1 VwVfG M-V). Zwar wird sowohl eine Missachtung berechtigter Interessen des Einzelnen als auch ein Verstoß gegen das Öffentlichkeitsprinzip prinzipiell als besonders schwerwiegend anzusehen sein. Ob der Verstoß auch offenkundig ist, ist jedoch eine Frage des Gewichts der im Einzelfall zu berücksichtigenden Interessen. Häufig wird daher nur ein rechtswidriger, aber wirksamer Beschluss vorliegen.

Auf sonstige Arten von Beschlüssen sollten die letztgenannten Grundsätze übertragen werden.

Ist ein Beschluss nach diesen Grundsätzen als rechtswidrig, aber wirksam anzusehen, so kann er durch einzelne Bürger, die durch eine unzulässige öffentliche Beschlussfassung beziehungsweise Beratung in ihren Rechten verletzt worden sind, dann gerichtlich mit Erfolg angegriffen werden, wenn sie durch die Wirkung des Beschlussinhaltes betroffen sind.

Ist ein Beschluss, mit dem die Öffentlichkeit hergestellt wird, unter Missachtung eines zwingend gebotenen Ausschlusses der Öffentlichkeit getroffen worden, so ist dieser Beschluss selbst rechtswidrig. Er unterliegt daher der Widerspruchspflicht des Bürgermeisters nach § 33 Abs. 1 Satz 1 KV M-V. Wird der rechtswidrige Beschluss bestätigt, so ist der Bürgermeister verpflichtet, die Kommunalaufsichtsbehörde zu informieren (§ 33 Abs. 2 Satz 1 KV M-V).

c. Verfahren der Entscheidung
Gemäß § 29 Abs. 5 Satz 4 KV M-V ist die Öffentlichkeit durch Beschluss von der Beratung auszuschließen. Für den Ausschluss ist die Stimmenmehrheit aller Gemeindevertreter erforderlich, also nach § 31 Abs. 1 Satz 3 KV M-V die Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder der Gemeindevertretung. Da die Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses selbst dem Öffentlichkeitserfordernis unterliegt, ist dazu die Öffentlichkeit vorübergehend wiederherzustellen, bevor die eigentliche nichtöffentliche Beratung beginnt.

d. Typische Fallgruppen
Unter dem Vorbehalt, dass, wie unter B 1. a) ausgeführt, eine Abwägung im Einzelfall letztlich dadurch nicht entbehrlich wird, ist es sinnvoll, in der Hauptsatzung gemäß § 29 Abs. 5 Satz 3 KV M-V für bestimmte typische Fallkonstellationen einen Ausschluss der Öffentlichkeit vorzusehen.

Diese Fallgruppen umfassen zum Beispiel Personalangelegenheiten (siehe unten B 2. d)), da in diesem Zusammenhang eine Offenlegung von persönlichen Daten und eine Diskussion von Eignung und Charaktereigenschaften sachnotwendig ist. Gleiches gilt für Disziplinarangelegenheiten. Die Aufstellung des Stellenplanes ist dagegen nicht personenbezogen (anders als sein Vollzug) und muss öffentlich erfolgen, ebenso wie die Beratungen zu Wahlen. Allerdings gelten auch hierbei Einschränkungen. So ist zum Beispiel eine Veröffentlichung von persönlichen Daten aller Bewerber um ein Amt nicht erforderlich, wenn von vornherein feststeht, dass nach einer Vorauswahl nicht alle Kandidaten auch tatsächlich am eigentlichen Wahlverfahren teilnehmen werden.

Sensible persönliche und wirtschaftliche Daten sind in der Regel auch bei der Behandlung von einzelnen Abgabenverhältnissen relevant, insbesondere dann, wenn es um die Stundung oder den Erlass von Steuer-, Gebühren- oder Beitragsforderungen geht. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Gemeindevertreter in einem öffentlichen Amtsverhältnis stehen. Sie sind daher Amtsträger im Sinne der §§ 7 Nr. 3 AO, § 11 Abs. 1 Ziff. 2 b) StGB und haben das Steuergeheimnis des § 30 Abs. 1 AO zu wahren. Auch die Behandlung von Sozialdaten oder etwa von Schulangelegenheiten mit individuellem Bezug sollen grundsätzlich nicht öffentlich erfolgen.

Bei Grundstücksangelegenheiten, etwa Grundstückskäufen und -verkäufen, wie auch bei der Ausübung gemeindlicher Vorkaufsrechte sind solche Angaben nicht offen zu legen, die Aufschluss über die Vermögensverhältnisse und Geschäftsabsichten der Beteiligten geben. Bei der Veröffentlichung von Beschlüssen über Grundstücksgeschäfte, die in nichtöffentlichen Sitzungen gefasst worden sind, sollten zum Beispiel Daten des Käufers wie Name und Anschrift grundsätzlich nicht genannt werden. Auch die Angabe von Kaufpreis und Grundstücksgröße wird regelmäßig zur Erfüllung der Gemeindeaufgaben nicht erforderlich sein. Bei Bauvoranfragen und Bauanträgen können ebenfalls Gründe für einen Ausschluss der Öffentlichkeit vorliegen.

Da bei der Beratung über die Ausübung des Vorkaufsrechts vielfältige Einzelheiten des Kaufvertrages, wie Preis und Zahlungsmodalitäten, insbesondere auch die durch den Käufer angestrebte künftige Nutzung des Grundstückes, eine Rolle spielen, dürften meistens überwiegende Interessen der Käufer und Verkäufer einer öffentlichen Beratung entgegenstehen.

Ein organisatorischer Bereich, in dem alle genannten Fallgruppen eine Rolle spielen können und der durch den Kontakt mit den Bürgern und ihren Daten gerade geprägt wird, ist der Arbeitsbereich kommunaler Petitionsausschüsse, wie sie in größeren Kommunen zum Teil vorhanden sind. Hier sind die dargelegten Grundsätze besonders praxisrelevant. So ist etwa bereits bei der Formulierung der Tagesordnung zu berücksichtigen, dass eine namentliche Bezeichnung der Petenten nicht erforderlich ist.

e. Sonderproblem: Einwilligung des Betroffenen
Fraglich ist, ob ein Bürger darin einwilligen kann, dass seine persönlichen Angelegenheiten beziehungsweise ihn betreffende persönliche Daten in einer öffentlichen Sitzung der Gemeindevertretung beraten werden.

Die KV M-V enthält im Unterschied zu den Kommunalverfassungsgesetzen anderer Länder, etwa der schleswig-holsteinischen Gemeinde- und der Kreisordnung, keine Regelung über die Möglichkeit einer solchen Einwilligung.

Zwar sind mangels einer bereichsspezifischen Regelung in der KV M-V vorliegend die allgemeinen datenschutzrechtlichen Regelungen anzuwenden, nach denen in §§ 7, 8 DSG M-V die Möglichkeit einer Einwilligung ausdrücklich vorgesehen ist. Diese Normen bieten dem Betroffenen eine gesetzliche Grundlage für einen Gestaltungsspielraum bei der Wahrnehmung seines Grundrechtes auf informationelle Selbstbestimmung. Allerdings besteht die Möglichkeit zur Einwilligung nur hinsichtlich eines Schutzgutes, das auch zur Disposition des Einwilligenden steht.

Bei den Regelungen der Kommunalverfassung handelt es sich, soweit datenschutzrechtliche Aspekte betroffen sind, zwar um dem allgemeinen Datenschutzrecht vorgehende, jedoch nicht ausschließlich seiner Verwirklichung dienende Vorschriften. Vielmehr betreffen sie vorrangig den Aufbau und den Ablauf der Kommunalverwaltung im weiteren Sinne. Damit dienen sie auch einem rechtmäßigen und geordneten Ablauf der Verwaltung sowie der Sicherstellung einer von objektiven Kriterien geleiteten und von persönlichen Interessen unbeeinflussten Amtsausübung der (Selbst-) Verwaltungsgremien. Der Schutz dieser Ziele liegt im öffentlichen Interesse und steht nicht zur Disposition eines einzelnen Bürgers.

Wegen fehlender ausdrücklicher Regelungen in der KV M-V ist daher davon auszugehen, dass eine Einwilligung generell ausscheidet. Daher könnten persönliche Angelegenheiten nach geltender Gesetzeslage auch bei Einverständnis des Betroffenen nicht zum Gegenstand öffentlicher Beratung gemacht werden.

2. Öffentliche Sitzungen nach § 29 Abs. 5 Satz 1 KV M-V

a. Vorbereitung der Sitzung
Auch hier gilt der Grundsatz der Erforderlichkeit nach § 10 Abs. 1 DSG MV (siehe B 2. a)).

Beschlussvorlagen sollten aus sich heraus verständlich sein und nicht auf andere Vorlagen und Niederschriften verweisen. So kann deren Sammlung bei den einzelnen Gemeindevertretern entbehrlich gemacht werden.

Für Zuhörer, Pressevertreter oder Angehörige von nicht in der Gemeindevertretung vertretenen Parteien ergibt sich auch aus dem Prinzip der Öffentlichkeit kein Anspruch darauf, dass ihnen schriftliche Beschlussvorlagen und Anträge in Kopien ausgehändigt oder sonst zugänglich gemacht werden.

Die Fraktionen haben keinen Anspruch auf die Zusendung von Unterlagen. Dem fehlenden Anspruch kann nicht wirksam entgegengehalten werden, dass die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Parteimitgliedern wie Parteien an der demokratischen Entscheidungsfindung zu beteiligen sind. Dies ergibt sich unter anderem daraus, dass es sich bei den kommunalen Selbstverwaltungsgremien trotz ihrer Zusammensetzung aus gewählten Gemeindemitgliedern um Teile der Verwaltung und nicht um "Parlamente" im eigentlichen Sinne handelt.

Ist ein Gemeindevertreter gemäß § 24 KV M-V wegen Befangenheit an der Mitwirkung an einem Beschluss gehindert, so stellt sich die Frage, ob sich aus dem Mitwirkungsverbot bereits hinsichtlich der Zusendung von Beschlussvorlagen und ähnlichen sitzungsvorbereitenden Dokumenten Konsequenzen ergeben. Denn nach § 24 Abs. 1 KV M-V dürfen die betroffenen Gemeindevertreter weder beratend noch entscheidend mitwirken oder sonst tätig werden, so dass eine Information über mit dem Beratungsgegenstand verbundene personenbezogene Daten nicht erforderlich ist. Dennoch darf eine Zusendung der Beschlussvorlagen allein aus diesem Grunde nicht unterbleiben. Nach § 24 Abs. 3 KV M-V entscheidet im Zweifel die Gemeindevertretung über das Vorliegen eines Mitwirkungsverbotes. Der hauptamtlichen Gemeindeverwaltung kommt nicht die Befugnis zu, vorab eine Entscheidung darüber zu treffen, ob ein Mitwirkungsverbot eingreift. Nach Ansicht des Innenministeriums des Landes Mecklenburg-Vorpommern kann auf eine Übersendung der Unterlagen selbst dann nicht verzichtet werden, wenn der betroffene Gemeindevertreter lange vor der Sitzung seine Befangenheit selbst erklärt. Anderenfalls könne er mangels der notwendigen Information seine Kontrollbefugnis gegenüber der übrigen Gemeindeverwaltung nicht ausüben. Dieser Ansicht, die zwischen dem Verbot der Mitwirkung an der aktiven Entscheidungsfindung und der erlaubten passiven Kenntnisnahme des Geschäftsgangs differenziert, ist zuzustimmen. Der einzelne Gemeindevertreter hat nicht das Recht, die Zusendung sämtlicher Bestandteile und Anlagen von Verwaltungsvorlagen zur Sitzungsvorbereitung zu verlangen. Entscheidend ist immer die Erforderlichkeit der darin enthaltenen Daten.

b. Durchführung der Sitzung
Es ist während des Ablaufes der Sitzung stets zu prüfen, ob möglicherweise Umstände vorliegen, die einen Ausschluss der Öffentlichkeit nahe legen. Jeder Gemeindevertreter hat das Recht, auch während der Beratung einen Beschluss über die nichtöffentliche Behandlung eines Gegenstandes der Tagesordnung zu beantragen. Im Verlauf der öffentlichen Sitzung darf nicht auf Kenntnisse aus nichtöffentlichen Sitzungen abgestellt werden. Auch darf mit Umständen, die den Gemeindevertretern aus nichtöffentlichen Sitzungen bekannt sind, nicht argumentiert werden.

c. Sitzungsniederschriften
Da jedermann Einsicht in die Protokolle von öffentlichen Sitzungen nehmen kann, ist ein Bereithalten von Sitzungsniederschriften über öffentliche Sitzungen auch auf elektronischen Datenträgern oder Ähnlichem grundsätzlich datenschutzrechtlich unproblematisch. Anderes wird im Hinblick auf Wortprotokolle zu gelten haben, und zwar um so eher, je größer der erzielte Verbreitungsgrad ist (beispielsweise durch Bereithalten von Protokollen öffentlicher Sitzungen im Internet). Zwar treten die Gemeindevertreter mit der Amtsübernahme freiwillig an die Öffentlichkeit, jedoch ist der Bereich der freiwilligen öffentlichen Wirkung grundsätzlich lokal begrenzt. Die Amtsübernahme beinhaltet daher keine Einwilligung in die weltweite Verbreitung von Redebeiträgen der häufig rednerisch ungeübten Gemeindevertreter. Eine Einwilligung hat vielmehr gesondert zu erfolgen.

3. Nichtöffentliche Sitzungen nach § 29 Abs. 5 Satz 2 KV M-V

a. Vorbereitung der Sitzung
Steht ein im Katalog der Hauptsatzung als "nichtöffentlich" erfasster Fall oder Sachverhalt zur Beratung, bei dem das Überwiegen berechtigter Interessen Einzelner erkennbar oder wahrscheinlich ist, so weist der Vorsitzende den entsprechenden Tagesordnungspunkt als nichtöffentlich aus.

Auch in diesem Zusammenhang spielt der Widerstreit zwischen unterschiedlichen gesetzlichen Zielvorgaben (öffentliches Wohl und berechtigte Interessen Einzelner auf der einen und Funktionsfähigkeit der Verwaltung auf der anderen Seite) eine Rolle:

Einerseits beschränkt § 29 Abs. 6 Satz 2 KV M-V die Pflicht zur Bekanntmachung der Tagesordnung insofern, als lediglich ein Umfang zu wählen ist, der den Zweck der Nichtöffentlichkeit nicht gefährdet. Andererseits sind die Tagesordnungspunkte so zu formulieren, dass für die Gemeindevertreter hinreichend erkennbar ist, welches Problem erörtert werden soll und eine fehlerfreie Bekanntmachung erfolgt. Denn eine fehlerhafte oder unterbliebene Bekanntmachung führt ihrerseits zur Rechtswidrigkeit der in der Sitzung gefassten Beschlüsse. Eine allgemeine Kennzeichnung des Beratungsgegenstandes reicht jedoch aus.

Stehen die Tagesordnungspunkte fest, so ist der Umfang der notwendigen Vorinformation der Sitzungsteilnehmer zu prüfen. In der Regel werden die Beschlussvorlagen an die Gemeindevertreter übersandt. Hierbei sind Vorkehrungen zum Schutz personenbezogener Daten zu treffen. Die Übermittlung von Daten hat gemäß § 14 Abs. 1 DSG M-V unter Beachtung des Grundsatzes der Erforderlichkeit zu erfolgen. Nicht alle entscheidungserheblichen Daten sind aber auch gleichzeitig erforderliche Daten und an die Gemeindevertreter weiterzuleiten. Vielmehr sind nur diejenigen Daten im Vorwege zur Verfügung zu stellen, die zur Bildung einer (vorläufigen) Meinung und gegebenenfalls zur Vorbesprechung in der Fraktion benötigt werden beziehungsweise zu einer sachgemäßen Entscheidung unbedingt notwendig sind.

Wie viele und welche Daten für die Entscheidung erforderlich sind, hängt von der Art der zu erfüllenden Aufgabe ab. Beispielsweise könnte in Zweifel gezogen werden, ob den Gemeindevertretern im Rahmen der Aufstellung eines Bebauungsplanes nach § 8 BauGB die persönlichen Daten auch solcher Bürger bekannt sein müssen, die nicht selbst planbetroffen sind und die bei der Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB zum Beispiel allgemeine umweltrechtliche Einwendungen vorgebracht haben. Es könnte erwogen werden, der Gemeindevertretung nur die Daten der planbetroffenen Einwender bekannt zu geben. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass §§ 1 Abs. 6, 10 Abs. 1 BauGB mit § 22 Abs. 3 Ziff. 6 KV M-V die Aufstellung und den Beschluss des Bebauungsplanes der Gemeindevertretung insgesamt als Aufgabe vorbehalten. Die dabei nach § 1 Abs. 6 BauGB vorzunehmende Abwägung der öffentlichen und privaten Belange stellt eine originäre Planungsentscheidung der Gemeindevertretung dar, die nur dann fehlerfrei erfolgen kann, wenn der Gemeindevertretung alle bei der Abwägung zu gewichtenden Aspekte bekannt sind. Eine Beschränkung dieser Planungshoheit durch eine Vorauswahl des Abwägungsmaterials durch die Gemeindeverwaltung ist nicht zulässig. Um so mehr sind die Gemeindevertreter in diesen Fällen gehalten, die personenbezogenen Daten zu schützen und bei Vorliegen berechtigter Interessen Einzelner die Öffentlichkeit auszuschließen.

Bei der Vorbereitung nichtöffentlicher Sitzungen beziehungsweise nichtöffentlicher Tagesordnungspunkte ist die Zusendung von vorbereitenden Unterlagen mit personenbezogenen Daten auf ein Minimum zu reduzieren. Wo die Zusendung unumgänglich erscheint, sind die in den Unterlagen enthaltenen Daten soweit wie möglich "auszudünnen" (zu Beispielen siehe unten B 2. d)). Ferner ist der Kreis der Adressaten zu begrenzen.

Das Prinzip der Erforderlichkeit gebietet, von Sitzungsvorlagen mit sensiblen Daten keine Exemplare zu fertigen, die später ungenutzt bleiben, das heißt für eine Entscheidung nicht benötigt werden. Die Unterlagen dürfen daher nur an die tatsächlichen Sitzungsteilnehmer und nicht von vornherein auch an mögliche Vertreter der Teilnehmer, etwa bei Ausschusssitzungen, versandt werden. Ein Teilnehmer, der weiß, dass er verhindert sein wird, kann seine Unterlagen direkt an seinen Vertreter übergeben.

Sofern Sitzungsvorlagen oder sonstige Unterlagen, die personenbezogene Daten enthalten, übersandt werden, sollen die Einladungen hiervon getrennt gehalten werden. Es sind verschlossene Umschläge zu verwenden. Sinnvoll erscheint es, solche Unterlagen als "vertraulich" zu kennzeichnen und/oder farbiges Papier zu verwenden, um so eine bessere Selbstkontrolle der Gemeindevertreter im Umgang mit den Unterlagen zu ermöglichen. Die Gemeindevertreter sind nicht berechtigt, selbstständig Kopien von den überlassenen Unterlagen anzufertigen. Die Vorlagen sollten nummeriert sein, so dass sie nach dem Gebrauch eingesammelt und kontrolliert vernichtet werden können.

Dass Pressevertreter oder Angehörige nicht in der Gemeindevertretung vertretener Parteien weder durch die Verwaltung noch durch Gemeindevertreter zu informieren sind, liegt auf der Hand (zu öffentlichen Sitzungen vgl. unten B 3. a)). Gleiches gilt jedoch auch für Mitglieder von in der Gemeindevertretung vertretenen Parteien, die nicht selbst Mitglieder des Gremiums sind.

Auch Fraktionen als Organisationen haben keinen Anspruch auf die Zusendung von Unterlagen.

Wird im Verlaufe einer vorbereitenden Fraktionssitzung teilnehmenden Fraktionsmitarbeitern, Parteifreunden oder politischen Sympathisanten der nähere Inhalt geheimhaltungsbedürftiger Tagesordnungspunkte offenbart, so liegt hierin ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht nach § 23 Abs. 6 Satz 1 KV M-V. Auch handelt es sich um einen Fall unzulässiger Datenübermittlung nach §§ 10, 14 DSG M-V, der nach § 42 DSG M-V auf Antrag des Betroffenen, der Daten verarbeitenden Stelle oder des Landesbeauftragten für den Datenschutz strafrechtlich verfolgt werden kann. Ebenso ist jede andere Mitteilung von Informationen aus Unterlagen mit personenbezogenen Daten an Dritte, beispielsweise bei öffentlichen Veranstaltungen oder Bürgersprechstunden, eine unzulässige Datenübermittlung im Sinne des DSG M-V.

b. Durchführung der Sitzung
Zuhörer, Pressevertreter sowie sonstige nicht nach dem Verpflichtungsgesetz Verpflichtete haben den Beratungsraum vor Beginn der nichtöffentlichen Beratung zu verlassen.

Eine Teilnahme an der nichtöffentlichen Sitzung ist nur für Gemeindevertreter, Bürgermeister und Beigeordnete für ihren jeweiligen Geschäftsbereich erlaubt. Weitere Beteiligte können mit Zustimmung der Gemeindevertretung teilnehmen, wenn dies für die Beratung erforderlich ist und deren Verschwiegenheit aufgrund Gesetzes oder besonderer Verpflichtung sichergestellt ist.

Sensible Daten, die nicht an die Gemeindevertreter übersandt worden sind, aber für eine sachgemäße Entscheidung unabdingbar sind, sollen ihnen als nummerierte Tischvorlagen zur Verfügung gestellt werden. Eine Verwendung dieser Tischvorlagen sowie die Einsicht in Originalunterlagen ist nur vor und während der Sitzung zulässig. Solche Sitzungsunterlagen dürfen auch nicht aus dem Sitzungsraum entfernt oder kopiert werden. Nach der Sitzung sollen die nummerierten Tischvorlagen vollständig eingesammelt und vernichtet werden.

Gemäß § 31 Abs. 3 KV M-V sind in nichtöffentlicher Sitzung gefasste Beschlüsse spätestens in der nächsten öffentlichen Sitzung bekannt zu machen, soweit dadurch der Zweck der Nichtöffentlichkeit nicht gefährdet wird. An die Nichtbekanntgabe sind allerdings hohe Anforderungen zu stellen, da sie zu einer weiteren Aussetzung des Öffentlichkeitsprinzips führt. Sie bedarf daher eines besonderen Beschlusses der Gemeindevertretung. Es ist in der Regel möglich, Beschlüsse so zu formulieren, dass die Bekanntgabe den Geheimhaltungszweck nicht gefährdet, eine Ausführung durch die Verwaltung aber möglich ist und die Öffentlichkeit dennoch informiert wird. Diese Möglichkeit ist als geringere Abweichung vom Publizitätsgebot vorzuziehen.

Die Verpflichtung zur Bekanntgabe von Beschlüssen aus nichtöffentlicher Sitzung begründet im Übrigen auch kein Recht Dritter, Kenntnis von Beratungsverlauf und Beratungsinhalt zu nehmen.

c. Sitzungsniederschriften
Gemäß § 29 Abs. 8 KV M-V sind über die Sitzungen der Gemeindevertretung Sitzungsniederschriften anzufertigen. Sie können in unterschiedlichen Formen erstellt werden, namentlich als Ergebnis-, Verlaufs- oder Wortprotokoll. Eine Anfertigung von Wortprotokollen ist allerdings regelmäßig nicht erforderlich. Art und Umfang der Niederschriften sollten in der Geschäftsordnung näher geregelt werden, § 29 Abs. 8 KV M-V. So sollte die Niederschrift zumindest die Zeit und den Ort der Sitzung, die teilnehmenden Personen, Feststellungen zur Beschlussfähigkeit, die Tagesordnung, Wortlaut der Sachanträge und Beschlüsse, Mitwirkungsverbote nach § 24 KV M-V und die jeweiligen Abstimmungsergebnisse in Form der Anzahl der Stimmenthaltungen sowie der Ja- und Neinstimmen enthalten.

Tonaufzeichnungen sind zur Unterstützung des Protokollführers zulässig. Sie sind aber grundsätzlich nur diesem und bei Unstimmigkeiten über den Sitzungsverlauf dem Vorsitzenden zugänglich zu machen. Spätestens, nachdem die Gemeindevertretung das Protokoll bestätigt hat, sind die Aufzeichnungen zu löschen. Die Weitergabe von Tonaufzeichnungen, Kopien davon oder nach der Aufnahme gefertigten Wortprotokollen an die Gemeindevertreter oder Dritte ist unzulässig.

Sitzungsniederschriften von nichtöffentlichen Sitzungen sind nur bei der Gemeindevertretung und ihrem Vorsitzenden vorzuhalten. Der Fachverwaltung sollen nur jeweils zur Umsetzung notwendige Auszüge weitergegeben werden. Auch ein Vorhalten von Fassungen in maschinenlesbarer Form oder gar im Internet muss unterbleiben.

Lediglich den Gemeindevertretern steht ein Einsichtsrecht in das Protokoll zu. Allerdings ist dies grundsätzlich auf diejenigen Personen beschränkt, die im Zeitpunkt der protokollierten oder der nächsten Sitzung Mitglieder der Gemeindevertretung waren und denen deshalb eine Einwendungs- und Kontrollbefugnis zukommt.

d. Personalangelegenheiten
Bei Personalangelegenheiten ist die Notwendigkeit des Schutzes der personenbezogenen Daten besonders offenkundig und ernst zu nehmen. Es sind Fälle bekannt geworden, in denen Stellenbewerber bei Öffentlichwerden ihrer Bewerbung ihren Arbeitsplatz verloren haben beziehungsweise die Bewerbung Anlass für arbeitsgerichtliche Verfahren war. In Beschlussvorlagen oder Zusammenstellungen von Daten mehrerer Bewerber sind, sofern solche ausnahmsweise zur Sitzungsvorbereitung überhaupt notwendig sind, nur wenige und möglichst unspezifizierte Daten aufzunehmen. So ist es zum Beispiel ausreichend, statt des genauen Geburtsdatums nur das Geburtsjahr oder das Alter in Jahren und lediglich die vorherige Beschäftigungsbranche oder -art statt genauer Einzeldaten (Arbeitgeber) anzugeben. Originalunterlagen dürfen nicht versandt werden. Sind die Bewerberauswahl oder andere Aufgaben in Personalangelegenheiten dem Hauptausschuss oder anderen Gremien zugewiesen (vgl. §§ 35 Abs. 3 Satz 1, 36 Abs. 1 Satz 1 KV M-V), so benötigt das Gesamtgremium für eine Entscheidung nicht mehr alle Daten (Prinzip des abgestuften Informationszugangs).

C. Umgang mit personenbezogenen Daten außerhalb von Sitzungen

Entwürfe, Notizen und Dateien der Gremienmitglieder, die personenbezogene Daten enthalten und die aus ihrer Tätigkeit im beziehungsweise für das Gremium stammen, fallen unter dieselben Regelungen wie die durch die Verwaltung zur Arbeitsvorbereitung übergebenen Daten (vgl. zu vorübergehend angelegten automatisierten Dateien sowie für Vorentwürfe und Notizen § 2 Abs. 3 DSG M-V). Nach der Nutzung sind daher personenbezogene Daten, insbesondere solche für nichtöffentliche Sitzungen, zu löschen beziehungsweise die Unterlagen zu vernichten. Bei diesen Unterlagen handelt es sich nicht um private Dokumente der Gemeindevertreter. Sie sind nur für den Verwaltungsgebrauch bestimmt und dürfen nicht für andere Zwecke genutzt werden. Verbliebene Unterlagen sind spätestens bei Beendigung des Mandats zurückzugeben. Die Verwaltung hat für Möglichkeiten einer ordnungsgemäßen Unterlagenvernichtung zu sorgen.

Im Übrigen haben die Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane alle entsprechenden Daten, gleich ob in Form von Akten oder als automatisierte Datei auf privaten oder dienstlichen Computern vor dem Zugriff Dritter, zum Beispiel Familienmitgliedern oder Parteifreunden, zu sichern (vgl. §§ 21, 22 DSG M-V). Es erscheint sinnvoll, wenn die Gremienmitglieder durch den Vorsitzenden regelmäßig hieran sowie an die Löschung von personenbezogenen Daten erinnert werden. Zu berücksichtigen ist ferner, dass auch die übrigen allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmungen Anwendung finden, soweit keine Sonderregelungen entgegenstehen.

D. Akteneinsichtsrecht, Auskunftsrecht

Gemäß § 34 Abs. 4 KV M-V ist zu Kontrollzwecken im Einzelfall auf Antrag eines Viertels aller Gemeindevertreter oder einer Fraktion einzelnen, zu benennenden Gemeindevertretern Einsicht in Akten zu gewähren, soweit nicht schutzwürdige Belange Dritter entgegenstehen. In der Sache befangenen und daher von einem Mitwirkungsverbot nach § 24 KV M-V betroffenen Gemeindevertretern kommt die Wahrnehmung dieses Rechts nicht zu. Wegen ihrer Befangenheit müssen sich diese Gemeindevertreter jeder Beteiligung an Beratungen und Entscheidungen enthalten und können demnach auch keine Kontrollrechte, wie sie den Gemeindevertretern gegenüber der Verwaltung gemäß § 34 KV M-V beispielsweise in Form der Akteneinsicht zustehen, wahrnehmen.

Zwar können auch vertrauliche Angelegenheiten der Kontrolle der Gemeindevertretung unterliegen. Auch besitzen datenschutzrechtliche Belange nicht schlechthin ein Gewicht, das das Interesse an einer Kontrolle überwiegt. Dies wäre auch schon deshalb nicht sinnvoll, weil anderenfalls Sachverhalte durch bewusste Aufnahme vertraulicher Daten quasi kontrollfest gemacht werden könnten. Jedoch sind an die Darlegung des Zwecks der Akteneinsicht bei Vorgängen, die sensible Daten Dritter enthalten, erhöhte Anforderungen zu stellen. Die Einsichtnahme ist auf das notwendige Maß und ausschließlich die betroffenen Aktenteile zu beschränken und darf nur in Diensträumen und unter Aufsicht stattfinden.

Eine generelle Kontrolltätigkeit hat sich auf anonymisierte Vorgänge zu beschränken. Ist ein Vorgang nicht anonymisierbar, so kommt eine Ausübung eines allgemeinen Kontrollrechts nicht in Betracht. Anderes gilt nur, sofern der Betroffene wirksam in die Offenbarung seiner Daten einwilligt und andere Rechtsgüter nicht entgegenstehen. Ein umfassendes Einsichtsrecht in Verwaltungsvorgänge im Sinne eines parlamentarischen Kontrollrechts können die Mitglieder von Selbstverwaltungsgremien mangels eines gleichwertigen Status nicht geltend machen.

E. Eigene Daten der Mitglieder der Selbstverwaltungskörperschaften

Soweit durch Kommunen die personelle Zusammensetzung einzelner Gremien veröffentlicht wird, ist wegen der besonderen öffentlichen Stellung der Gemeindevertreter und der Notwendigkeit einer Erreichbarkeit für den Bürger eine Offenlegung derjenigen Daten, die auch nach dem Kommunalwahlgesetz zu veröffentlichen sind, grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Anderes gilt jedoch bei Herstellung einer überregionalen oder gar weltweiten Öffentlichkeit, etwa durch Darstellung auf einer Homepage der Kommune im Internet. Im Hinblick auf die besonderen datenschutzrechtlichen Gefährdungen sollte bei der Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet Zurückhaltung geübt werden. Namen und Funktion der gewählten Vertreter dürfen ohne deren Zustimmung im Internetangebot veröffentlicht werden. Für die Veröffentlichung darüber hinausgehender Daten ist vorher eine ausdrückliche Einwilligung jedes Betroffenen gemäß §§ 7 Nr. 3, 8 DSG M-V einzuholen. Einzelheiten hierzu enthält die Orientierungshilfe des Landesbeauftragten für den Datenschutz "Datenschutzfragen der Präsentation von öffentlichen Stellen im Internet".

F. Literaturhinweise

Weitere Hinweise zu dem vorliegenden Thema finden sich unter anderem in:

- Schröder, Willner u. a., Kommunalverfassungsrecht Mecklenburg-Vorpommern, Stand Juni 1999, zu § 29 KV M-V
- Darsow, Gentner u. a., Schweriner Kommentar zur Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern, 2. Auflage 1999, zu § 29 KV M-V
- Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Auflage 1997
- Ehlers/Heydemann, Datenschutzrecht in der Kommunalverwaltung, DVBl. 1990, Seite 1 ff.
- Lübking, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, 1992
- Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern e. V., Stabwechsel im Ehrenamt - Hinweise und Empfehlungen, Der Überblick 1999, Seite 289
- Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern, Broschüre zum Landesdatenschutzgesetz 2002 mit Erläuterungen, 1. Auflage 2002
- Zweiter Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern, Abschnitt 2.13.5
- Dritter Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern, Abschnitt 3.7.1
- Fünfter Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern, Abschnitt 3.7.1, 3.7.2